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Mario Cervantes:新的全球创新形势呼吁创新政策的新框架

發布時間:2019-02-20 發布來源:AG真人在线

衆所周知,OECD一直處于科技創新政策研究的前沿,同時也參與政策的評估。在過去的數十年中,OECD致力于研究國家創新體系框架,這個框架既適用于評估科學發展和創新,也可用于評估政府政策並給予建議。本文主要是對新的創新研究框架體系的一些思考。

關于國家創新體系的創新

從創新線性模型到國家創新體系模型

早在上世紀五六十年代,很多國家通過任務型創新實現了高速發展並開拓了相關領域。歐盟也有專門關于任務型創新的研究,其中許多研究都被應用于探索政府職能。如果要概述國家創新體系框架的初衷,那就是創新與經濟的關系,這個主題已經探討30多年了。

创新的线性模型(linear model)在20世纪初期被提出,描述了从基础研究到应用型研究,再到创新技术的应用和社会生产及销售等创新的整个过程。然而这个模型常常受到争议,为了满足对创新行为更全面的描述,在20世纪90年代,OECD的Chris Freeman设计了国家创新体系模型(National Innovation Systems Model)。

圖1:從線性模型到國家創新體系新模型

從圖1可以看出,國家創新體系的框架著重強調國家作爲協調機構通過制定政策和法規發揮作用,同時也影響著創新的需求和供給。公共科研體系的供給也是市場的需求,需要圍繞知識經濟建設基礎設施。在此基礎上,我們對于國家創新體系的五個關鍵要素達成了共識,即企業和企業家、中介組織、教育和研究系統、政府部門以及基礎設施。采用了OECD的這一框架之後,我們把重點從部門層面轉移到了公司和其他組織運作的更廣泛的國家體制框架。

圖2:一般意義上的國家創新體系

國家創新體系的特征

關于國家創新體系到底是不是理論概念有很多討論。國家創新體系的起源可以追溯到國家經濟的概念。人們在二戰後認識到科技是經濟發展的重要因素,作爲政府參與創新的整體框架,國家創新體系不僅涉及政府,而且涉及公民社會和利益相關者。如今,國家創新體系變成了OECD在科技創新政策方面工作的基礎。2010年OECD發布了報告《創新勢在必行》,並在2015年發布了更新版,向政府提供了關于政策和創新産生生産力效益的五項原則的一般性指導,分別是賦予人們創新的能力、釋放公司的創新、創造和應用知識、運用創新應對全球和社會挑戰、改進創新政策的治理和度量。

但是,當前出現了一個新的維度,即政府在創新中扮演的角色應該是應對全球和社會的挑戰。其實早在20世紀50年代,許多政府就成立了國家能源機構,也在這個關鍵領域進行研究。但是對于更廣泛的社會問題,尤其是全球性的問題需要一致的行動。因爲創新是多層次、多元化的,治理問題備受關注,需要具有與制度相適應的治理機制。

創新的形勢發生了新的變化

當前的創新形勢發生了很大的變化。在科學體系方面,OECD成員國的公共資金有了很大的增長,現在全球大約支持了2.2萬本科學期刊;在一些國家,大學系統在公共研究領域正在逐步取代國家的研究機構;數據驅動科學的興起和開放科學影響到科學研究的評估和創新政策。

在創新方面,我們也看到了從研發創新概念到更廣泛的非技術創新的轉變;從封閉式創新模型轉變爲更開放的創新模型,而不僅僅局限于企業的一個實驗室;還有用戶反饋和用戶驅動的創新;因爲創新會帶來排他性,所以出現了包容性創新來解決排他性問題;隨著城市創新的興起,創新被應用于城市和區域發展。但總的來說,創新已經從解決結構問題變成了發展方向問題:有很多政策都是爲了增加研發公司的數量,增加初創公司的數量,現在的重點不是要更多的初創公司,而是要把研發的導向轉向應對社會和全球的挑戰。

這種轉變對整個國家創新體系提出了挑戰。“後國家”(超越國家邊界)的創新動力開始出現:即全球價值鏈、全球創新網絡,還有區域力量和區域創新。對創新來說,區域和城市變得更爲重要。當然,如何應對挑戰是政策制定要考慮的背景問題,是治理模式和政策工具的“混合”,而不是“一刀切”。這就使得注意力從國家創新體系模型轉移到其他模型和其他理論上。

圖3:當前的宏觀趨勢正在瓦解國家創新體系的方法

我們看到的這些宏觀趨勢(圖3)正在瓦解國家創新體系。目前對創新的態度是正面的,創新整體是好的,但在一些方面也存在缺點。在應對經濟增長對環境和可持續性的負面影響時,也需要來自創新界的回應。人口、氣候變化給能源系統、環境、工作場所等方面帶來了壓力,這也是面臨的挑戰。

呼籲系統創新

什麽是系統創新

當創新的各個方面都出現了系統性的轉換,它將能夠帶來技術體系的根本性變革,其中國家創新體系關注的是國家系統的特殊變化和績效表現。這關乎人們生活方式的轉變,無論是交通、能源、出行還是城市形態。比如,我們不僅要考慮在汽車上創新,還要考慮在“出行”概念上的創新,即將公共交通與私人交通連接起來,例如汽車共享服務。在動力驅動方面,更多的創新正在以電池作爲解決方案取代汽油動力,但同時也要審視“出行”的邊界。這意味著參與這場變革的不僅包括供需雙方,也結合了參與邊界系統轉換的利益相關者用戶。這不僅僅是投入更多的錢來制造電動汽車,而是考慮關于移動性的整個概念,意味著系統創新在政策討論中變得越來越重要。

系統創新需要什麽

技術與社會文化要素,例如一些規章政策和土地利用規劃已經建立了互動關系,這需要一開始就做好計劃。不僅是系統創新的技術解決,還有制度變革、法律、法規及其應對可能出現的變革管理的阻力。有些公司拒絕改變,因爲這破壞了他們目前的模式和盈利點,即使這些創新能夠使這個系統更加可持續。同時,政府也要建立起參與和應對的能力,即自下而上和自上而下的結合,要有更系統的創新政策工具。

技術平台在系統創新中發揮的作用與面臨的挑戰

技術平台非常重要,能夠將公司、研究機構、標准和其他利益相關者聚集起來,爲研究和創新提供共同的願景,加快創新方向。但同時也存在很多挑戰,比如在系統創新中存在著大量的不確定性因素、在任者可能不歡迎政策改革,另外還有時間維度的因素,許多過渡都需要30-50年,對決策者來說太長了。

因此,我認爲政府規劃中,對教育的投入是保持這些長期回報的另一種理想的方式,這與支持研發、稅收支出有所不同。

任務導向型政策的回歸

任務導向型政策是一種介于國家創新體系方法和系統創新之間的協調方案,國家創新體系試圖將剩余産品協調至市場,而系統創新是一種更加複雜的方法。早在20世紀60年代就已經開始使用任務導向型的做法,這種做法在20世紀80年代和90年代逐漸減少,轉而支持諸如研發稅收抵免等政策。如今,尤其是在歐盟,任務導向型政策再次被視爲實現具體目標的有用的政策工具,歐盟和其他國家剛剛討論了如何使用這些任務來附議巴黎協議;國際機構、私人能源公司和政府一起發起了任務式創新,試圖找到清潔能源的解決方案。這個任務提供了一個方法來改變系統,並使用更多的政策工具。從我的角度來看,一些國家已經運用這些任務型政策了。

執行任務型政策需要什麽?

在建立任務導向政策方面最成功的國家都顯示出必要的管理和政策能力,至少在各自任務的具體領域是這樣的。成功的例子在中國、美國、德國、荷蘭和奧地利等國都可以找到。強有力的政治領導、議程設置和決心是同樣重要的成功因素。在任務中明確地處理市場需求條件也很重要——通過公共采購、規章或其他類型的政策。純技術推動手段的效果可能有限。

對政策的啓示

在政策的啓示方面,我認爲系統創新與國家治理仍然是相關的,我們不僅關注發展速度,而且關注利益相關者的創新方向。區域政策與整個城市的動態也都很重要。另外,靠政策吸引消費者或用戶,通過直接針對消費和社會實踐領域的創新政策,而不是針對具體技術來實現。需要利益相關者多層次的觀點,既橫跨政府,同時也是縱向的。同時還需要混合模型,由公共和私人模型協助共同工作。對于全球治理問題,我認爲應該利用系統方法,包括任務導向型系統,從跨區域層面或國家層面進行創新系統之間的國際合作。

结 论

我們需要在系統框架下共同努力,全球大趨勢和社會挑戰凸顯了一些重大解決方案和根本性變革的必要性,最大的挑戰是我們需要共同努力來解決問題和實現變革。國家創新體系的方法仍然適用,但社會和全球挑戰的緊迫性要求一種新的系統級防範來尋找解決方案。OECD繼續通過監測趨勢和彙集有關系統創新政策成功和失敗的實際經驗教訓來支持各國政府和利益相關者,繼續與各國合作,支持各國政府,進行反思和衡量,包括使用新的工具和實現過渡與變革目標的工具。

作者介紹:

Mario Cervantes,经济合作和发展组织(OECD)科学和技术政策部门的高级经济学家,长期担任OECD科学技术政策委员会秘书,在创新政策领域有着超过20年的研究经验。Cervantes研究领域包括:科学与产业发展,科技人力资源,技术孵化器,大学专利及许可,开放式创新及全球化。近期正在从事创新的社会挑战方面研究。

本文根据Mario Cervantes先生在2018科技创新智库国际研讨会上的演讲整理。文章观点不代表主办机构观点。

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