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賀德方:科技創新政策體系構建及實踐

發布時間:2019-02-20 發布來源:AG真人在线

科技創新政策是塑造創新環境和激發創新活力的重要手段。當前,我國正處于落實創新驅動發展戰略的關鍵時期,必須不斷完善和優化科技創新政策體系,充分發揮政策體系的環境營造和創新激勵作用。科技創新政策範圍越來越廣、政策工具越來越豐富多樣,亟需構建一套理論紮實、邏輯清晰的科技創新政策框架,對我國科技創新政策實踐進行系統性梳理分析,增強對政策的整體性把握,爲提升未來政策制定的科學性和針對性奠定理論基礎。

 

科技創新戰略地位日益凸顯,需要一個體系性的政策實施路徑。新世紀以來,世界各主要國家不斷發布重大科技創新戰略,美國分別于2008年、2011年和2015年發布三版《美國創新戰略》,德國分別于2006年、2010年、2014年、2018年發布了四版《德國高技術戰略》,2013年日本發布《科學技術創新綜合戰略》。我國一直以來高度重視科技創新,黨的十八大提出創新驅動發展戰略,並將科技創新擺在國家發展全局的核心。戰略與政策是一體兩面,戰略爲政策制定提供指引,政策爲戰略落實提供路徑。貫徹落實創新驅動發展戰略,就必須對當下科技創新政策體系有個全局性系統把握和判斷,進而才能有針對性地制定和完善政策措施。

科技創新政策科學化是大勢所趨,需要一個整體性的政策分析框架。世界各國科技投入不斷加大,科技對經濟社會影響的雙面性也越來越明顯。推進科技創新政策的決策科學化,強化政策的投入、效益分析,提升決策水平和質量,成爲各國政府關注的熱點議題。不僅OECD一直在致力于推進科技創新政策的科學化,2006年開始美國建立專門的研究專項大力發展科學政策學,2010年開始英國推進循證(evidence-based)決策。決策科學化的一個基本前提就是要搞清政策的主體、內容和邊界,這樣才能有針對性地構建政策數據庫,進而開展有效的政策檢測和評估。面對複雜的科技創新政策體系,構建一個能清晰劃分政策邊界、區分政策內容的分析框架就成了推進決策科學化的必然要求。 

 

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基于國家創新體系構建科技創新政策體系

 

由于科技創新政策體系自身複雜性,構建一個科學合理、邏輯清晰、實踐有效的科技創新政策框架,長期以來都是有很大挑戰性的難題。其一,科技創新政策的多面性,涉及科研、産業、商業、教育等經濟社會生活的方方面面,當今科技創新政策基本已經成爲“全政府口徑政策體系”;其二,科技創新政策的多層性,涉及宏觀的國家經濟和安全、中觀的區域和産業以及微觀的企業和人員等;其三,部分政策的局部性,有些政策只針對特定的局部領域,如新能源汽車創新政策,僅適用于該領域。 

爲構建科技創新政策體系,理論界已經進行了理論探索和嘗試,現有主要的劃分方法主要有兩種。

其二,是功能面劃分,按照科技創新政策的發揮作用的方式,分爲供給側政策、需求側政策和環境側政策。羅斯威爾于1981年最早做出探索,提出供給面政策包括提供財政支持、人力資源和基礎設施,需求側政策主要是政府采購和技術標准政策等,環境側政策包括稅收政策等。斯坦米勒在此基礎上,提出了技術政策的四分法,包括供給側政策、互補因素供給政策、需求側政策、制度變革政策。蘇竣和陳勁也采用這個分類方法對我國科技創新政策進行了歸納分析。

 

 
2.2 国家创新体系理論與科技創新政策體系

尽管有着多种多样的分析科技创新政策的视角,近些年又发展出创新生态的理论构想,但是国家创新体系仍然是目前成熟度最高、简明性最好、实践契合度最佳的分析工具,是当前全球接受度最广的科技创新政策指导框架。2012开始,OECD同世界银行共同建设专门的“创新政策平台(innovation policy platform)”网站,也尝试使用国家创新体系理论来构建科技创新政策体系框架,来收集和整理全球科技创新政策。

弗裏曼將創新系統定義爲“由公共和私人部門機構形成的網絡,這些部門的活動和互動對新科技的産生起到了促進、吸收、改進和擴散作用”。綜合國家創新體系的相關研究,結合創新治理工作實踐來看,國家創新體系由各種創新主體構成,是促進知識創造、擴散和應用的網絡和制度安排,具有多要素、多主體、多環節和多層次的立體性特征。創新要素是創新活動的基礎,包括創新投入的人、財、物。要素集聚形成不同的創新主體,成爲創新活動的組織者和實施者,按照不同的功能定位從事不同類型的創新活動。創新主體功能發揮需要關聯互動機制,實現創新協作。創新活動成果要落到具體産業中,實現産業的創新發展。創新活動需要區域承載,最終表現爲區域創新和經濟發展。整體上看,創新活動的發生需要良好創新治理體系和創新生態條件,同時需要國際環境進行互動實現開放創新。此外,一個完善的系統需要反饋機制實現自我調整和優化,國家創新體系通過有效的反饋機制實現系統演進。由此,可以將國家創新體系分爲八個方面:(1)要素:人才、資金和設施設備等;(2)主體:要素集合的特定功能體,包括企業、高校和科研院所等;(3)關聯機制:創新主體之間的互動關聯;(4)産業創新:創新在特定産業中的具體表現;(5)區域創新:創新在特定區域內的具體表現;(6)創新環境:創新活動發展的內部條件;(7)開放創新:創新發生的外部條件;(8)系統反饋:創新體系發展的反饋機制。 

 

 
3.1 创新要素政策

科技人才政策。改革開放以來,爲建設一支規模宏大、結構合理、素質優良、激勵充分的創新人才隊伍,我國科技人才政策堅持以培養人爲主線、以激勵人爲核心,工作重點從改革開放之初的強高端,發展到現在的打基礎和抓尖端。具體措施包括:一是持續加大人才培養和人才引進,實施海外高層次人才引進計劃、國家高層次人才特殊支持計劃等人才專項,不斷壯大科技人才隊伍,2016年我國研發人員全時當量達387.8萬人年,居世界第一。二是推進人才管理制度優化改革,建立科技人才分類評價制度,深化科技獎勵制度改革,強化科研誠信體系建設,改革完善院士制度。三是強化科研人員的收入激勵,構建“基本工資+項目績效激勵+創新成效激勵”三元收入分配制度,形成知識創造價值、價值創造者得到合理回報的良性循環。四是營造寬松環境,支持和鼓勵事業單位專業技術人員到企業挂職、離崗創業和兼職創新等。 

科技基礎設施條件政策。我國根據國家目標和戰略需求,持續推進科技基礎設施建設,開展分類管理和優化布局,加大對外開放共享,提高科技資源使用效率,強化我國科技創新的條件保障能力。近些年,我國對科技基礎條件平台和設施進行了整合,當前主要分爲三類:其一是科學與工程研究類國家科技創新基地,包括國家實驗室、國家重點實驗室;其二是技術創新與成果轉化類國家科技創新基地,包括國家技術創新中心、國家工程研究中心和國家臨床醫學研究中心;其三是基礎支撐與條件保障類國家科技創新基地,包括國家科技資源共享服務平台和國家野外科學觀測研究站。 

創新主體主要包括企業、高校和科研院所等。我國創新主體脫胎于計劃經濟體系,主體政策的核心就是持續深化改革,通過改革破除制約創新的體制機制障礙,釋放各類主體的創新活力,同時針對不同類型主體不斷加大創新激勵和支持,促進創新能力持續提升。 

高校和科研院所創新政策。科研院所和高等學校是基礎研究和源頭創新的主力軍,在創新體系中發揮越來越重要的引領性作用。改革開放以來,我國大力推進公共科研體系改革,推動建立符合現代科研規律的大學和院所制度,建立以職能定位爲基准的分類管理,擴大高校和科研院所自主權,增強原始創新能力和服務經濟社會發展能力。其中,科研院所更是改革重點,其政策經曆了從建立有償合同制、到“穩住一頭,放開一片”、再到技術開發類院所企業化轉制和公益類院所分類改革的過程,再到當前的探索建立現代院所制度。具體政策包括:以章程約定機構功能定位、確立法人治理結構、建立與功能定位相適應的科研管理、用人、獎勵等制度;擴大高校和科研院所自主權,賦予創新領軍人才更大人財物支配權、技術路線決策權;深化科研項目資金管理改革,充分下放資金管理自主權;開展分類評價,結合科研事業單位職責定位,分爲基礎前沿研究、公益性研究、應用技術研發等三類進行評價。 

國家創新體系理論最大貢獻之一就在于認識到,一個國家或地區的創新效能不僅同創新主體的能力有關,還跟主體之間關聯程度有重要關系。加強創新關聯是全球創新體系建設面對的共同難題,且各國國情不同,政策方向和著力點都有差異。我國完善創新關聯機制政策的核心就是破除障礙、創新制度,我國不斷深化改革,破除制約體制機制障礙,同時積極開展政策創新,創造更有利于要素流動、主體互動的制度條件,努力提升國家創新體系的整體效能。

促進科技金融結合政策。科技金融包括創業投資、科技貸款、科技保險、創業上市等形成,是創新創業的催化劑和放大器。伴隨改革開放以來我國資本市場的發展,我國逐步建立了多層次支持創新創業金融體系,鼓勵和推進科技金融産品和服務創新,推動産業鏈、創新鏈、資金鏈融合發展,逐步形成了各類金融工具協同支持創新發展的局面。一是拓寬科技貸款等間接融資渠道。提高間接融資的靈活性和便捷性,包括大力發展知識産權質押融資、發展科技金融專營機構、允許商業銀行將債權融資和股權融資相結合,推出科技保險(高新技術企業産品研發責任險、關鍵研發設備險等多種險種)等。二是鼓勵創業投資發展。財政引導方面,2015年設立國家新興産業創業投資引導基金和國家中小企業發展基金,引導社會創投資本支持戰略性新興産業和高新技術産業種子期、初創期創新型企業發展。 

大量産業創新研究表明,不同産業的知識生産、知識吸收和知識擴散的模式不同,即使同一産業,在産業生命周期的不同階段,創新規律也不盡相同。産業創新政策的核心是因産施策,深入研判不同産業的創新發展規律,圍繞創新鏈完善政策鏈。總體來看,我國産業創新政策著重在前端的科技供給和後端的産業標准和市場准入等方面提供針對性的公共資源和政策供給。比如,針對電動汽車産業創新發展,我國形成從研發、技術標准、産業化示範、基礎設施、市場推廣的全鏈式國際通行的政策布局,大大加速了我國新能源汽車産業的發展。技術研發方面,對電動汽車的電池、電機、電控等展開從基礎研究到競爭前技術的研發。標准制定方面,引導我國企業同國際同行一起共同建立行業技術標准。産業化方面,在25個城市開展節能與新能源汽車推廣示範。基礎設施方面,全國範圍內加強充電網絡和設施建設。市場推廣方面,實施節能汽車車船稅優惠。我國已成爲電動汽車、新能源汽車全球第一大産銷市場,截至2017年,銷售量已達到77萬輛,保有量超過160萬輛,占世界的一半。
創新活動並非隨機散布在全球各地,創新區域集聚趨勢越來越突出,越是知識密集型經濟,這種集聚趨勢越明顯。改革開放以來,我國區域創新政策的核心是重點突破、協同推進,根據不同地區的資源禀賦、功能定位等因素,建設各具特色和優勢的區域創新體系,打造區域創新高地,同時大力建設區域創新共同體,推動區域協同創新發展。當前,主要措施包括四個方面:一是全力打造北京、上海、粵港澳大灣區三個具有全球影響力的科技創新中心,成爲創新型國家和世界科技強國建設的兩大戰略支點。二是建設國家自主創新示範區和國家高新區布局,打造引領區域經濟轉型升級的增長極。國家高新區營業收入保持年均17.4%的增長速度,2016年營收達28.3萬億元,工業總産值20.5萬億元。三是推進創新型省份和創新型城市試點、區域全面創新改革試驗工作,形成若幹率先實現創新驅動發展、可複制可推廣的區域改革創新樣板。四是加強跨區域協同創新,落實“一帶一路”、京津冀、長江經濟帶等國家重大戰略,建設區域協同創新共同體。
良好創新環境是創新創業的溫床。當前世界各主要國家都在積極出台科技創新政策,以政策爲重要手段的創新環境競爭已經成爲新一輪全球創新競爭的重要方式。我國創新環境政策的核心就在于不斷改進創新治理方式,加快政府職能轉變,優化公共服務,爲創新創業營造更好的制度條件和文化氛圍。

創新生態政策。爲營造良好創新生態,我國加強科研誠信建設,強化知識産權保護,營造鼓勵探索、激勵創新、寬容失敗的市場環境和制度條件,激發大衆創業、萬衆創新的熱情。健全科研誠信工作體系,構建法人單位日常管理、科學共同自律自淨和部門規範引導的工作格局,發揮科研誠信聯席會議機制作用,與其他領域信用體系聯動,實行對違反科研誠信行爲的聯合懲戒,營造“守信者一路綠燈,失信者寸步難行”的科研氛圍。同時,大力加強知識産權保護,這是我國發展的內在需要,也是大國的責任擔當,我國已形成從立法到執法到司法的立體化知識産權保護體系。在立法層面,構建了同國際接軌的知識産權法律體系,並加入了一系列知識産權國際公約。在執行層面,建立了行政執法與司法保護“兩法銜接”的工作體系,並建立了專門的知識産權法院。在懲罰效果方面,加大知識産權侵權賠償力度,探索實施懲罰性賠償制度。此外,我國一直高度重視開展科學普及和創新文化建設,並制定了《科學普及法》,國務院確定每年5月30日爲“全國科技工作者日”,截至目前已成功連續舉辦18屆全國科技活動周。

隨著全球化日益深入,創新要素和資源跨國流動越發活躍,開放融合創新已是大勢所趨。加強全方位科技開放合作,既是我國現階段科技發展的自身要求,也符合國際社會的普遍期望。我國開放創新政策的核心就是融通,堅持全球視野謀劃和推動科技創新,堅持“引進來”和“走出去”並舉,以積極的政策吸引全球創新資源集聚,主動融入全球創新網絡,推進全球創新治理體系變革,推動人類命運共同體建設。當前,我國科技合作深度廣度不斷拓展,建立科技合作關系的國家達到158個,簽署政府間合作協議112個,參加國際組織和多邊機制超過200余個,與美國、歐盟、俄羅斯等構建十大創新政策對話機制。
一個有生命力的系統是具有反饋的系統。推進國家創新體系建設,要建立有效的反饋機制,及時收集和處理系統運行信號,在此基礎上對系統進行必要的糾正和調整。通過不斷探索,我國在系統反饋方面建立了“1+N+1”(政策預評估、過程監督、績效後評價)的評估監督體系,爲創新體系運行提供及時信息反饋。在政策預評估方面,典型是《國家中長期規劃綱要》的制定過程中,組織了多達2000多名各領域專家,開展了政策成本收益的預評估和科技發展技術預測,保證規劃質量和共識程度。實施後,組織多國專家開展了實施效果的中期評估,爲規劃的後續落實和推進提供了信息指引。在監督方面,探索形成了中國特色的政策落實監督和科研項目管理監督機制。針對創新政策實施,建立“分工台賬+按時督查”的政策落實監督機制,比如2015年《深化科技體制改革實施方案》制定了涉及40多個部門的詳細分工方案,並確定了政策落實時間表,按時間節點對政策推進情況進行督查。針對科研項目管理,以合同爲主線、以誠信爲基礎,建立了事前誠信承諾和合同約定、事中隨機抽查、事後績效評估的“嵌入式”全活動周期科研項目監督體系和機制。在政策後評估方面,我國已建立完整的創新調查制度,逐步形成了全方位創新監測評價報告體系。另外,每年開展全國層面的重大科技政策實施效果調查評估,爲政策落實和改進提供了充分的信息支撐。

 

一是構建國家創新體系轉型期的“政策適應區”。科技創新政策是推動國家創新體系發展的措施和手段,政策內容和力度要適應創新體系所處狀態,不能滯後,也不能過度超前。比如,研發投入強度並非越大越好,要考慮所處階段的創新主體的創新能力,過度超階段投入可能造成資源配置扭曲和浪費。進入新時代,我國科技創新正在從以跟跑爲主向並跑、跟跑轉變,整體處于“將強未強”的關鍵轉型期,這將是一個長期而艱難的蛻變過程,政策制定將面臨嚴峻的選擇性難題。新時代,政策操作既要強調效率,也不能過于急切,要充分認識科技創新投入産出的積累性和滯後性,下大力氣持續攻堅核心關鍵技術和底層技術,爲創新體系轉型構築紮實的硬實力基礎。

三是要保持政策體系的彈性和與時俱進。從科技創新政策在不同時期不斷演進發展曆程可以看出,伴隨科技創新活動規律的不斷演進,科技創新政策體系也要保持與時俱進。爲保障科技創新政策體系的有效性,首先必須要堅持改革精神和傳統,堅持不懈研究總結科技創新活動所中存在的體制機制障礙,通過不斷推進改革的方式加以調整和優化。其次,要堅持做好政策評估與政策審計,不斷淘汰不合時宜的政策措施,根據時代需要修訂和制定政策。

 

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作者:賀德方,科技部政策法規與創新體系建設司司長;唐玉立科技部政策法規與創新體系建設司副司長;周華東,科技部政策法規與創新體系建設司副調研員。本文原刊于《科學學研究》2019年第1期,三思派經作者授權發布。文章觀點不代表主辦機構立場。

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