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Steven W. Popper:美国政府是如何开展关键技术识别的

發布時間:2019-05-22 發布來源:AG真人在线

30多年前,美國在高技術産業領域的貿易競爭呈現劣勢,引發了經濟學家的理論思考與探索,並逐漸在美國形成了對于戰略性産品和技術需要政府專門支持的呼聲。最終通過立法,美國行政部門被要求向美國國會提交反映美國關鍵技術現狀的《美國關鍵技術報告》。美國蘭德公司的Caroline S. Wagner和Steven W. Popper于2003年發表論文《Identifying Critical Technologies in the United States: a Review of the Federal Effort》,對美國關鍵技術識別的這段曆史進行了系統回顧和總結。我們摘選其中部分內容,譯編成此文,分享給各位讀者。文末有福利。

 
 
 
 

 

 

 

美國政府開展關鍵技術識別的背景

 

上世紀70年代和80年代期間,對于在一些關鍵的高技術産業領域呈現出貿易競爭力不敵日本和德國的趨勢,美國的政策制定者和産業界人士憂心忡忡。這樣的擔憂從貿易數據得到了印證。在1970年代中期,美國的消費電子産業事實上已輸于日本;在1981年,美國對日本提出控制向美國的汽車出口量的要求;在半導體和計算機等領域,美國同樣在經受持續增加的競爭壓力,並成爲貿易爭端的內容。80年代初,美國的半導體産業看上去處于極大的危難之中。從此時起,分析評論人士將貿易競爭力下降歸因于“夕陽産業”的解讀開始失去市場,而要求政府采取行動的呼聲日漸高漲。

在80年代中期,一個觀念在美國逐漸形成,即外國的技術力量不僅會對美國的産業競爭格局構成威脅,也會對美國的國家安全形成危害。盡管國防相關技術得到了美國政府的大量資助,並被認爲是不同于商業應用領域的技術,但在70年代末和80年代初,一系列被認爲可以軍民兩用的技術出現了。保罗·克鲁格曼(Paul Krugman)、劳拉·泰森(Laura D’Andrea Tyson)、约翰·齐斯曼(John Zysman)等美国经济学家在80年代先后出版的著作,对高技术产业发展中政府角色的争论产生了重要影响。美國議會和相關執行機構收到了越來越多的産業界領袖和學術界人士的請願,要求采取更多舉措爲特定技術領域爭取支持。

克魯格曼等經濟學家觀察到,高技術産品會對經濟産生連鎖反應,從而帶來更高的總體回報,提供比商品貿易更長期的利益。80年代在美國興起的“新貿易理論”或“戰略貿易理論”提出,就國家經濟而言,高技術産品貿易的潛在收益對經濟增長和增加就業更爲重要。因此,如果一些産業的産品在某種程度上是“戰略性”的,即對于經濟可以貢獻一般商品無法貢獻的外部性,那麽就帶來了一個問題:這些産品的相應技術是否需要來自政府的特殊對待?隨著危機感的蔓延,最終在上世紀90年代,由美國行政部門向國會提交的反映美國關鍵技術現狀的雙年報告應運而生。

 

 

《美國關鍵技術報告》概述

 

在1989至1999年間,美國聯邦政府回應“什麽是關鍵技術”的主要舉措是每兩年開展評估活動並向國會提交一份《美國關鍵技術報告》。該報告由國家關鍵技術小組研究編制。小組和報告編制系由1990財年的《國防授權法案》授權,于1989年11月29日簽署入法。該法案爲《國家科學技術政策、組織和優先事項法案(1976年)》的修正案。這項立法要求就美國的關鍵技術每兩年提交總統和國會一份報告,直到2000年。

立法要求國家關鍵技術小組由來自政府和私營部門的13位專家構成,研究並提出對于美國未來5-10年至關重要的30項“國家關鍵技術”清單(立法中並沒有明確“關鍵技術”的標准)。

《美國關鍵技術報告》的主要目的在于發現那些對于美國的長期國家安全和經濟繁榮重要的技術。小組通過提名、審議和遴選,産生對國家經濟更爲重要的技術,並評估美國在這些技術領域的供給能力。

 

 

美國關鍵技術的識別

 

在法案的要求下,《美國關鍵技術報告》先後共有4份問世。聯邦政府爲每份報告的支出在25萬-35萬美元之間,涵蓋了辦事和研究經費、差旅、會議和最終報告印制等費用。每份報告均由美國總統辦公室下的科技政策辦公室委托編寫。

國會要求白宮召集一個由13名專家組成的研究組,作爲國家關鍵技術小組。美國科技政策辦公室的主任,通常被稱爲“科學顧問”,任命九名小組的專家,其中三名來自政府、六名來自私營部門或學術機構。科學顧問將任命其中一名聯邦政府官員作爲小組主席。小組的另外四個名額分別由美國國防部、能源部、商務部和國家航空航天局的負責人領取。

與第一份和第二份報告嚴格按照立法要求産生關鍵技術小組不同,在克林頓政府初期,由于白宮工作人員擔心當時通過的一項限制政府和産業界互動的聯邦法律會適用到國家關鍵技術小組中,美國科技政策辦公室沒有正式召集産生國家關鍵技術小組。应克林顿总统的第一位科学顾问吉本斯(John H. Gibbons)的请求,美国国家科学技术委员会(当时新成立的政府小组,由科学技术相关的政府机构负责人组成)的高级成员被要求替代关键技术小组行事。

第四份報告同樣不是國家關鍵技術小組的成果。應科學顧問和商務部副部長的要求,蘭德公司開展了針對39家公司的高管和技術官的直接訪談。公司的選取是基于地理分布、規模和技術領域的考量。

不同于其他國家開展國家層面重要技術審視的做法,美國關鍵技術小組和給小組提供支持的工作人員並沒有采用正規的預測或調研的方法以形成技術清單。颇具讽刺意味的是,由兰德公司开发并被其他国家在重要技术清单产生过程中所应用的德尔斐调查方法(the Delphi survey method)并没有在美国的关键技术识别中得到应用。與歐洲和日本開展技術預見的風格不同,美國的關鍵技術小組的研究過程和報告中很少有將技術與社會需求和目標進行匹配的討論。

第一份《美國關鍵技術報告》中的關鍵技術分爲六大領域:材料、制造、信息和通信、生物技術和生命科學、航空和地面交通、能源和環節。每個領域提供至少兩個更具體的技術。例如,在材料這一領域內,包含陶瓷、複合材料、材料合成和加工、電子和光子材料、高性能金屬和合金。

第二份《美國關鍵技術報告》擴展了清單,在九大對經濟至關重要的高技術産業領域探索了國家的技術能力。第三份報告包含了超過100項技術的百科全書式清單,主要原因在于美國國家科學技術委員會沒有提供可以作爲提名技術指導原則的標准。第四份報告列出了八大關鍵技術領域,並包含一張與第三份報告技術的對比表。

 

 

 

美國關鍵技術識別的後文

 

《美國關鍵技術報告》的目的主要是給政府決策時提供背景參考而非指導。一些美國聯邦機構(如美國聯邦調查局)在設定任務優先級時應用《美國關鍵技術報告》進行了第一次的項目削減。雖然和英國、日本、荷蘭等國開展技術預見的功能有所差異,但美國的關鍵技術識別與各國的技術預見(包括技術路線圖研究)具有一個根本的共同點:是面對高度不確定性的未來,形成穩健和強適應戰略的一項輔助機制。

技術預見不能提供預測甚至領先指標。然而,它可以爲我們提供一種合理的方法來思考合適的路標、其他指標以及可以構成適應性強的公共政策回應和倡議的要素。

《美國關鍵技術報告》最後一次發布是在1998年。當時的政策關注點已經發生了轉移。關于創新的討論從聚焦在産品(例如識別關鍵技術)轉移到了流程,從關注個體輸出轉移到了産生輸出的機制。焦點的轉換意味著政策討論趨向于減少對單個技術甚至是技術本身的討論,而更多關注對産生技術的國家創新體系的本質和體系健康狀況的准確解讀。

提出問題並吸收各方答案,對于了解與我們密切相關的一系列問題中技術所能發揮的作用,並向技術發揮作用的願景來努力就非常具有價值。如果把此願景付諸實踐,將有助于美國聯邦政府層面迄今缺乏的技術預見在美國開展。

 

 
 
 

论文作者之一,美国兰德公司的高级经济学家Steven W. Popper将于2019年5月6日-7日参加由上海市科学学研究所主办的2019科技创新智库国际研讨会,并于6日上午作Technology Foresight and the Emerging Urban Landscape 的主题报告。

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